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从国际法看日本核污水排海:违法,要担责_中国访谈

来源:中国网 作者:编导:韩琳;主持人:裴希婷;后期:刘凯;摄影:刘桢珂;主编: 浏览量: 104 2021-05-04

中国网:“中国访谈·世界对话”,欢迎您的收看!4月13日上午,日本政府宣布将福岛第一核核电站的污水排入大海,全球舆论一片哗然。尽管中、韩等国政府及绿色和平组织等众多的国际环保机构提出质疑和反对,但日本政府一意孤行。因此,如何阻止日本实施这一决定便成为一个迫在眉睫的问题,而诉诸法律也成为了当前各方在积极讨论的途径之一。日本将核废水排入大海的做法是否违反国际法?如果日方实行了排放,在国际法上是否有途径向日本东电公司及日本政府索赔呢?针对以上问题,《中国访谈》特邀中国人民大学法学院国际法专家刘洋博士与广大网友在线交流。

中国人民大学法学院助理教授刘洋。(刘桢珂 摄)

中国网:人们听到日本要将核废水排入大海的消息,可能首先会想到这是否违法。我们也想知道,有哪些国际法、国际公约对有关海洋环境污染等问题做了规定,具体的法律条文又是怎样规定的?

刘洋:这是很好的问题。因为4月13日日本政府宣布,计划两年内向海洋排放福岛上面贮存的所谓“已经处理过”的污水。这个消息马上就激起了国际社会的关注,包括相关的国家和国际组织。我们现在看,这个事有两个特点:第一,它还没有实行,它宣布了一个计划,是要两年内排。第二,一个很重要的特点,大家需要注意的是,日本政府并没有披露更多非常重要的细节,比如说它排放的方式是从轮船上排还是从陆地的核电站排,这是很重要的信息。排放的标准到底是什么?是谁定的?它也没有披露。排放之前的批准有没有进行过环境评估,是谁来进行(评估)的?全部都没有,以及后面排放的监督机制等细节是怎么设立的,全部都没有。在公众都不知道的情况下,这个排放就会产生很大很大的争议。一方面日本说,我排放的污水是合标的、合规的,有的人甚至说可以喝;另一方面某些环保组织的专家说,你这个废水是不符合放射性安全要求的。

这些问题的症结在哪里呢?在于日本目前没有履行排放放射性污水前面的程序性义务。

国际法对排放放射性废物有一系列的规定,从一开始的标准设定到评估、到排放的监督、到排放后的持续性评估都有要求。它是一个规管性的规定。国际法不仅规定产生损害后的责任,对于保护环境这种问题来说,它更重要的是在这个过程中都给相关的国家和相关的行为体设定行为预期、行为规范。

日本在福岛废水排放过程中显然而且有非常大的风险造成跨界污染,对中国、韩国、俄罗斯以及更广范围的相关国家都会有影响。在这种情况下,它有更重的国际义务要履行。一方面,日本现在还没有履行这些程序性的义务;另外一方面,假设它排放的废水已经违反了国际法的标准,有非常明确的国际公约在这方面有规定。比如说,很明显的是1982年的《联合国海洋法公约》,里面第192条明确地规定:各个国家有保护海洋环境的义务。第194条写得更明确:它需要采取一切必要措施来防止从陆地上或者轮船上向海洋倾倒排放有害物质。所以,保护海洋环境(的义务)是毫无疑问的,日本是《联合国海洋法公约》的成员国,它承担这方面的国际义务。

除了《海洋法公约》,日本在其他国际公约之下还可能存在义务,比如说有个1972年的《伦敦公约》,它的主要内容是规管成员国在海洋上通过轮船向海洋中倾倒有害废物。这个公约在什么情况下适用于日本呢?要取决于具体情况,就像我前面讲的,如果它在轮船上倾倒废水,这个公约是适用的。如果它不从轮船上倾倒,从陆地上、从发电站直接排进去,这个公约具体的条文就不适用于它这种排放的行为。

但是有一点是明确的,国际法里,不管是总的原则、精神、目的,还是目前已经适用于日本的公约条文,日本是有明确的国际义务来保护海洋环境,它在考虑排放方案的时候,必须承担它的国际义务。

中国网:除了海洋方面的法律之外,国际社会又制定了有关核安全方面的法律,排放核废水的行为是否也违反了有关核安全方面的国际法呢?这方面,日本政府应该承担哪些责任?

刘洋:讲完海洋来到核安全,就是来到我们这个问题目前阶段的核心。因为我们刚才讲了,现在由于它还没有进行排放,所以,我们现在还没有办法对实质的环境影响和核安全影响进行评估。核安全的相关国际法律和条约以及相关的安全规定,为日本设定了一系列的程序性的行为义务、标准,它都需要符合。在这上面,首先,日本是国际原子能机构的成员国,中国、日本、韩国、俄罗斯都是成员国,它应承担《机构规约》下面的条约义务,这是毫无疑问的。

除了这个以外,日本还至少参与了8个与核安全相关的国际条约,比如说有一个条约就叫《核安全条约》。还有一个《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全公约》,简称《联合公约》。这种类型的公约中都对日本在核安全方面提出了非常明确的要求。

除了这个以外,来到非常具体的层面上,还有国际原子能机构制订的多个安全标准。这个标准是需要给广大的网友介绍一下的。它不是国际条约,但是它在一定的情况下有国际法的约束力。什么意思呢?它是国际原子能机构自己制定的,没有经过会员国同意,所以它不是一般意义上的条约。但国际原子能机构在自己的项目中必须遵守这些标准;同时,如果一个国家向国际原子能机构提出了援助请求,这个国家也得遵守相关的标准。

我们在这个新闻里看到,日本明确提出,它在这次排放中向国际原子能机构提出了合作请求,并且有合作意向和合作计划,如果它们这个是有协议的,那就毫无疑问那些标准会适用于日本。

同时,这些标准是不适用于中国的,就是说这些安全标准在这个排放的事件中它是不适用于中国的,因为中国没有就此事请求过国际原子能机构(的援助)。这就带来一个什么非常重要的问题呢?就是我们这个排放的标准由谁来定?日本要承担国际法条约下的义务,以及原子能机构这个安全标准,它是要接受这些约束的。但是中国、韩国、俄罗斯是不需要接受的。所以,日本和国际原子能机构它们两家不能单方地说:“我们就把这个事儿定了,这个排放标准就由我们两个来定了!”不是的,因为其他受到可能的跨境环境损害的国家,相关的标准对它没有约束力。所以,制定相关排放标准的时候,需要日本、国际原子能机构以及中、日、韩等相关的国家一同来制订,一同来商定。这是大概的情况。

那么在具体的一些层级里,在排放的具体标准里,还有一个非常重要的特点,这个特点是什么呢?也就是现在广大网友讨论得比较多的一点,就是说一般的核电站也排废液,福岛为什么不能排它的核废水?我们科学家专业的解释说,一般的核电站核的废水是不接触核燃料的,而福岛出现了核泄漏事故,它(的核废水)是接触了核废料的,所以它们的情况不一样。

从法律上讲,相关的适用标准有个什么区别呢?国际原子能机构的安全标准是适用于正常运行的核废液,这是现在已经有的(标准)。对于出现核事故而产生的核废液排放大海的标准,现在国际原子能机构还没有制定呢。所以,我们现在说,一方面日本有国际义务,要保护环境,不能随便排;第二方面,这个标准什么样,现在还没有定,必须是相关的国家一块儿来商定制定。所以,这是目前我们这个阶段核安全方面日本承担国际义务的重点所在。它有承担和相关国家(以及国际组织)协商、合作,一块儿来制定标准,然后进行后续的评估、排放、监督这样的义务。

中国网:目前,国际社会普遍希望通过法律途径来阻止日本政府这么做,但是国际公约通常没有凌驾于主权国家之上的强制性,那么通过诉诸法律来阻止日本政府这一行为是否完全没有可能呢?

刘洋:这个问题其实非常好,因为您讲的第一句话就是:现在的国际法是基于国家主权的,如果主权国家没有同意,那么国际法对它们是没有约束力的。同时这后面还有第二句话:一个国家在选择了接受国际义务、做出了国际承诺以后,它要遵守这些国际条约的规定。那么在日本这个事情上面,情况非常清楚,几乎没有争议。它是《联合国海洋法公约》的成员国,作为成员国,它受到里面关于纠纷解决机制、义务的规定(的约束)。这个里面明确地规定:对于海洋环境的争议,是要适用强制性纠纷解决程序的。

中国人民大学法学院助理教授刘洋做客中国网访谈间。(刘桢珂 摄)

什么叫强制性纠纷解决程序呢?就是你或者去联合国海洋法庭起诉,要么接受国际仲裁,要么去联合国国际法院进行起诉。相关的国家可以在这里面进行选择,如果不进行选择的时候,默认的就是根据它的公约附件7的规定去进行仲裁。所以,日本在这个案件中,如果有相关的国家要提起仲裁,那么日本是没有选择余地的。对日本提起的国际仲裁,不需要日本再单独出示同意。如果再造成了实质损害的时候,现有国际法对日本规定的义务和相关的程序是非常清楚的。

除此之外,我还想讲一点,因为现在有很多网友讲,如果你去国际法庭告,那么最典型的情况是:已经发生污染了,我主张受到了损害。但现在(日本)还没有排,相关的海域没有受到污染,这能告吗?是可以的。因为在《海洋法公约》里面,它除了仲裁以外,还有一个制度叫“临时措施”,就相当于我们现在的“临时禁令”一样。临时措施的申请,它不需要产生实际的损害。根据《联合国海洋法公约》的规定,如果即将出现对海洋环境造成重大损害的时候,你就可以以此为依据去申请。当然,能不能申请下来这个临时程序,那还要取决于满足其他程序和实施的要件。但是在这里给大家介绍的是,是存在这样的路径的。

除了在《联合国海洋法公约》下面,在核安全机制下面,也有纠纷解决程序,比如我们说《国际原子能机构规约》,它就明确规定,对这个规约的解释和执行的纠纷可以提交国际法院来进行国际诉讼处理。

当然,进一步讲,在技术上面来说,日本排污水和《国际原子能机构规约》本身有什么关系?可能需要进一步讨论。但是我觉得总体来讲,非常明确的是:如果日本产生了损害,有非常明确的国际法的机制要求它接受仲裁,而且这个仲裁对日本是有约束力的,国际社会可以要求日本来执行这个仲裁裁决。

中国网:如果日本政府真的把核废水排入大海,势必对海洋造成核污染,给周边国家的渔业造成损害,那么日本这种违法行为是否应该承担法律责任,具体来说应该承担哪些法律责任呢?

刘洋:这是一个假设性的问题,是吧?因为我们现在不知道日本排到海里的水,比如它的放射性的元素有多少。在核安全领域,它对核废物会进行分类的。分类的标准,一是这个放射性物质半衰期的长短,二是放射性物质的活性浓度,也就是我们网友说的,你“不谈浓度都是在耍流氓”。首先要考虑这两点。

除了这两点以外,还要考虑日本声称要排放130万吨污水,这里面放射性污染物的总量也是在环境损害考察中的一个非常重要的因素。

中国网:它自己也声称有一种放射性物质是达到了国内标准的1/40。

刘洋:氚,就是它自己承认的、公认的它的净化设备所不能有效捕获的氚。(日本声称)即使不能完全净化,它现在的标准也是达到了国内标准的1/40,据他现在所说。但这些都是假设性的,我们还不知道,而且日本现在说它检测了62种放射性元素,但我们不知道还有没有别的会造成严重损害的放射性元素。所以,这些都是会影响它最后承担的责任,包括责任范围的部分。

中国网:涉及到的法律?

刘洋:对。现在这些细节不清楚的话,概括地来讲,日本要不要承担责任?如果排放造成了损害,肯定要承担责任,对吧?特别是如果日本像现在这样的程序下去,它不与相关国家进行协商它就排放,而且造成了跨界损害的话,那么肯定是要承担责任的。而承担责任在国际法里面涉及两个大的制度,一个叫“国家不法行为责任”,简单来说,就是你的排放违反了明确的国际法义务,造成了损害,那么你要承担赔偿责任,在其他情况下还有其他的责任形式,比如恢复原状等等。

除此以外,还有一种责任叫做“跨界损害责任”,它和前一种有什么区别呢?在这种情况下,你只要对环境产生了重大的损害,并且是跨界损害,不管你有没有违反前面的国际法的义务,你都要赔偿。

所以,有这两个机制作为基础,我们现在呼吁日本要谨慎评估它现在的方案。当然,我们都知道,环境保护最重要的是预防,我们都不希望悲剧的发生,都不希望走到它排放以后我们去评估排放造成了多大的损害。责任永远是最后一步,我们希望是在前面呼吁日本注意到它在国际法上面的义务,来进行管控。

在这个地方,我其实还想补充一点,大家总认为或者有很多人认为,环境保护是一种义务。其实在这个里面,它是两种义务,特别是在日本排放的问题上面,它要做两个评估:一是核安全的评估,就是放射性物质;另外一个是环境影响评估。当然核安全是很重要的一部分,它还对生态有其他的影响,比如它这个辐射,排入大海以后不仅进入水体,在水里面对人体的健康直接造成影响。它还会进入植物、动物造成沉积,造成所谓的生态的影响。所以,对环境损害进行评估的时候,要分两个方面来进行,也就是像您开始讲的,一个海洋环境法体系的相关规定,还有一个是安全的规定。所以,(评估)损害的时候也有两个方面的义务要考虑。当然,现在国际法有一部分机制在尝试把这两个系统合并处理,来协调它。但从目前来看,日本在进行相关的机制或者计划设计的时候,它需要同时考虑到两方面的义务。

中国网:据媒体报道,韩国济州道知事公开说,“如果日本拒绝,将在韩日两国提起诉讼”。别的国家,比如说中国、韩国的政府或者民众,如果想通过法律途径去索赔,是否有适用的法律呢?所谓的法律途径又是一个怎样的途径?通俗地说就是到哪里告?怎么打官司?怎么去举证?请您给我们介绍一下这方面的相关知识。

刘洋:据我们现在知道的最早的计划,在上一任国际原子能机构总干事还是日本人担任的时候,他们在2013年就提出了希望有计划地排出废液。日本政府一直对它这个排放计划进行公关,所以韩国一直高度关注。那么在去年大概10月11月的时候,韩国的非政府机构和个人,包括学者就提出,要提起诉讼——如果你造成污染,要进行赔偿。

这里面有个很有意思的问题,如果日本造成了污染,它会承担国家责任。中国可以在我刚才讲的国际法机制里要求日本承担国家责任,这是要赔偿的。韩国的个人可以要求东京电力公司进行赔偿,基于国内法、基于侵权等等国内的相关规定,也可以进行赔偿。这两个赔偿会不会平行进行呢?这是一个我们需要观察的有意思的问题。

中国网:其实就像您刚才所说的,环境污染更多的是预防,不要等它发生了污染之后再去追溯责任,那也希望在未来的两年时间里,日本政府能够慎重地考虑这个决定,以一个国际社会都能够接受的方式来处理它的核废物。

好的,感谢刘老师跟我们分享您的精彩观点。

(本期人员:编导:韩琳;主持人:裴希婷;后期:刘凯;摄影:刘桢珂;主编:郑海滨)


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